改善土地财政支出管理 化解债务和楼市风险

　　今年以来，我国楼市运行的一个很大的特征就是“地市热、楼市冷”，10个典型城市一季度的土地出让金收入为2692亿元，与2013年同期相比增长83%，而这些城市一季度的楼市成交量却同比下滑了将近40%。全国的情况也类似，一季度全国住宅成交量下滑5.7%，但土地出让收入同比增长40.3%。

　　楼市和土地市场“一冷一热”的运行态势是不可能持续的，按照地市滞后于楼市约8个月的周期看，若楼市持续走弱，下半年土地市场极有可能由热转冷，今年的土地出让收入将极可能难以超越2013年4.2万亿的历史最高水平，甚至有可能会出现明显下滑。今明两年是地方政府债务集中到期的时间，地方政府债务又占政府总债务规模的40%左右，而地方政府债务偿还对于土地出让收入的依赖也超出人们的想象。于是，很多人判断，土地出让收入下滑，地方政府债务偿还将受到冲击，破除土地财政势在必行。

　　土地财政依赖确实很深。根据《中国经济周刊》和中国经济研究院联合发布的《我国23个省份“土地财政依赖度”排名报告》的数据，在“政府性债务管理中存在的主要问题”一栏，29个省份中有23个都明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中，23省份中最少的也有1/5债务靠卖地偿还。从全国范围来看，据国家审计署的数据，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93643亿元的37%。而且，市县级政府的债务偿对土地依赖度更大。在被审计调查的市级政府中，承诺以土地收入来偿债的占比高达81%，而县级政府也超过50%。

　　应对地方政府债务问题的根本思路是“堵歪门、走正门”。所谓“堵歪门”，就是去除地方债务的土地依赖，而“走正门”就是发行地方政府债券。目前，在很多人看来，“堵歪门”刻不容缓，“歪门”不堵则“正门”难开。一方面，土地财政依赖是不可持续的，土地财政收入会因为楼市周期性下降而急剧减少，而且近几年土地出让收入中用于征地拆迁补偿和土地整备的被动性支出占比超过50%，未来这一比例有增无减；另一方面，土地和金融结合的“土地财政模式”深受地方政府喜爱，这一模式是造成地方政府固定资产投资饥渴症、债务规模盲目扩大、楼市和金融泡沫不断累积、内需增长动力匮乏、系统性风险不断上升等困扰经济转型顽疾的罪魁祸首。

　　但是，将经济转型问题全部归咎于土地财政依赖有失偏颇。目前，在土地出让收入方面，地方政府通过高效率、市场化、透明的“招拍挂”出让程序，确保了土地收益的最大化。但是，在土地出让收入的使用上却存在效率非常低下的问题：一是由于没有将土地出让收入纳入预算管理，支出的随意性、浪费大、不透明、腐败问题突出；二是土地出让收入用于支持城市基础设施和公共服务设施建设上，存在短期化、好大喜功、中看不中用的问题，民生福利设施建设上重锦上添花(如CBD、城市广场、会展中心等)，轻雪中送炭(保障房和医疗教育等)；三是近年来土地出让净收益急剧下滑，但地方政府征地激情不减，其看中的就是土地对于固定资产投资的支撑作用，土地财政依赖异化为传统经济增长模式依赖。

　　因此，笔者认为，目前对于土地财政的诸多诟病，根源不在于土地财政本身，而在于土地财政收入的使用效率上，具体说就是土地财政资金的使用上效率太低了。根据前述土地财政依赖度的报告，不管是从“承诺以土地出让收入偿还债务总额”(土地偿债总额)看，还是从“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”(土地财政依赖度)看，大部分东部省份都排在前列。例如，土地偿债总额排名前十位省份分别是北京、浙江、上海、四川、辽宁、湖北、广东、重庆、山东和天津；土地财政依赖度排名前十位的省份是浙江、天津、福建、海南、重庆、北京、江西、上海、湖北和四川。

　　尽管东部省份土地财政的规模很大，数据上显示的土地财政依赖度也很高，但这些地方也是我国城市化发展最快、城市群最集中、经济最发达、人民收入水平最高的省份。事实上，这些省份经济上的发达与土地财政是分不开的。一方面，在改革开放以来，这些地方为吸引外资，低价甚至免费出让土地(工业用地)、以土地收入补贴工业园区建设，土地财政极大地降低了工业和出口成本，为奠定中国世界工厂的“核心竞争力”立下汗马功劳；另一方面，城市化快速推进以来，东部地区的前50大城市集中了1.4亿外来人口中的80%，前10大城市则集中了43.2%。人口快速流入城市，对公共服务设施在短期内提出了要求，而土地财政组织的高效率，为提高政府收入并用于基础设施建设立下了汗马功劳。而中西部地区，尽管土地财政依赖度不高，但城市化、工业化和人均收入也较低。

　　未来一段时间，税制改革难以迅速和全盘铺开，地方主体税源也难以在短期内形成，而地方民生欠账对未来支出已经形成倒逼，地方政府债务在未来也将形成压顶之势，土地财政依赖短期内难以改变。目前，问题不在土地财政本身，而在土地财政的效率，这一问题与我国财政支出效率、国有企业支出效率在体制根源上是同一回事。

　　因此，未来要做的不是如何废除土地财政，而是如何提高土地财政的支出效率，这才是符合现实、行得通的做法。三中全会提出了“建立事权和支出责任相适应的财政制度”，而今年“两会”上也提出要对土地出让金收入要全面审计，这事实上意味着未来将加强土地财政的支出效率。土地财政支出效率提升了，民生基础设施做实了，内需成本也就下降了，这不仅为培育内需、涵养地方主体税源打下了基础，而且能从根本上约束地方政府无限度出让土地规模、无限度负债的冲动，而楼市风险也会因地方政府动机改善和基础设施完善而逐渐消弭、金融风险也就随即改善。同时，此举也就为地方政府举债“堵歪门、开征门”的改革打开大门。

关键词：债务,土地,财政,政府,地方