评论：城中村治理要过好三道坎

　　黄伟

　　城市治理难，最难莫过于治理城中村。伴随城市化、工业化进程的加快，越老越多的城郊农村被城市包围，变身为城中村。从城市建设层面看，城中村的建成缺乏规划引领，建筑质量不高，欠缺必要的公共配套设施，消防安全隐患严重；从社会结构层面来看，城中村吸纳了大量外来人口集聚，带来了社群融合的难题，往往给公共管理者带来公共服务和社会管理压力。

　　城中村治理难，难在存在多重利益博弈。首先体现在城中村集体经济组织成员内部，主要围绕集体资产的处置而产生；其次是村社集体与城市公共管理者，主要围绕城中村公共支出的责任而展开；其三是外部性资本资源与村社集体、集体成员，主要围绕城中村改造展开博弈。外来人口虽人数众多，但由于力量分散且未实现组织化，仅孤立地与某个集体成员产生物业租赁关系，很难参与到实际的博弈过程中。不过，当某一行业或某一地域的外来人口较多地聚居在某一城中村时，也可以形成一定的组织合力参与利益博弈。

　　要彻底走出城中村的治理困境，一致的看法是走全面改造之路。但城中村改造并不那么简单，必须涉及土地权属的变更，近乎完全重构上述三种利益关系，加之改造所需要的资金庞大，往往使改造过程举步维艰。从另一个角度看，城中村解决了城市低收入人群的住房问题，客观上承担了部分住房保障功能，且让一个城市的人口保持异质性，让城市保持了创新活力。可以预见，城中村将在我国城市化进程中长期存在。由此，重新审视城中村治理机制问题，尝试在不进行全面改造的前提下重塑治理秩序，成为各城市决策者的时代命题。

　　广州也不例外。前不久，广州市公布城中村安全隐患整治三年行动计划，预计花3年时间，投入100亿元左右，对全市范围的304条城中村进行整治。整治内容主要涉及消防、管线、燃气改造、给排水改造、垃圾分类和网格化管理六大方面。主事者表示，如果整治措施得力，不仅可以改善城中村及整个城市的安全环境，也可以大大改善城中村的居住环境及城市形象。相较此次整治行动，太和镇大源村率先试行社会服务管理体制改革更具突破性，试点尝试从更新投入机制入手，无疑更为持久。

　　在笔者看来，解决城中村治理问题需要迈过三道坎。

　　其一是基层组织建设坎。目前，无论党组织建设，还是城市化转制社区的社区自治组织建设，基本将外来租住人口排斥在外。长期来看，无论是从夯实执政基础来看，还是从公众参与城市治理来看，都有必要将这一主体人群纳入组织管理。同时，切实提升城中村基层组织的规范化、科学化水平。

　　其二是集体经济组织改革坎。应该探索股权内部合法流转，允许并鼓励通过继承、赠与、转让等途径，实现股权在股份合作公司股民和原村民内部合法流转，允许并鼓励股份合作公司经营管理层通过回购等方式增加持股比例。条件成熟后应该探索股权主体多元化，配合城市改造和城市更新，设立项目公司，以增资扩股方式向社会募集资金，吸引战略投资者投资入股和参与管理，增强市场竞争能力。

　　其三是厘清政府与集体、个人的责权关系。有一种声音认为，城市化主要由政府强力主导，政府应该完全为城中村的公共支出买单。笔者认为应该作适当合理区分，和一般的城市居民不同，城中村居民凭借宅基地资源，充分享受了城市资源要素集聚产生的溢价，已享有一定的固定收益。当然，政府、集体、个人各自分担多少，要采取平等协商的方式来界定。

　　深化改革要敢于碰硬骨头，城中村治理正属此列。我们期待大源村的改革试点向纵深推进，为广州城中村治理探索经验。