小城市培育“点亮”新型城镇化

杭州市余杭区塘栖镇钱江经济开发区。

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　　乐清市柳市镇全景图。

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　　改革是当代中国的最大红利，城镇化则是最大潜力，以改革创新推进新型城镇化是摆在我们面前的重要任务。浙江省开展27个小城市培育试点，以创新的思路和举措推进新型城镇化，注重城乡联动、民生为先、民资建城、产城融合和制度创新，促进小城镇与大中小城市协调发展，走出了一条符合浙江实际、富有浙江特色的新型城镇化道路，可以为我国新型城镇化提供经验和借鉴。

　　浙江小城多，小城新事多。

　　把一批规模大、实力强的中心镇培育成为人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约的宜居宜业“美丽小城”，用星罗棋布的小城市“点亮”新型城镇化、城乡一体化发展的进程，浙江近年来率先“破题”探索。

　　2010年12月，浙江省委、省政府作出开展小城市培育试点的决策，构筑城镇化发展新平台，首批27个中心镇成为试点。以改革创新推进新型城镇化，促进小城镇与大中小城市协调发展，走出一条浙江特色路子。

　　培“小”促“大”，大中小城市协调发展

　　全国“千强镇”中浙江占334个，小城镇的数量与活力成为浙江推进城镇化的比较优势。但是，在中心镇的基础上培育小城市、从“镇”到“市”，是个必须跨越的“坎”。

　　在浙江，小城镇数量不少、功能较弱的问题仍需面对。许多经济实力雄厚、块状经济发达、市场比较繁荣的经济强镇，管理体制和权限却依旧是建制镇的农村经济型，“镇大权小”、“责大事多”、“人多钱少”。

　　浙江的决策者把小城市培育作为构建全省城镇体系的重要组成部分，作为统筹城乡发展的重要节点，作为转移脱离土地农民的重要平台。

　　按照现代化小城市的高标准培育试点镇“成长”：

　　明确小城市功能定位。围绕大中小城市协调发展的目标，根据小城市区位优势、产业基础、文化传承，重点打造有大城市的功能设施和现代气息、大自然的田园风光和生态环境、大幅度的要素集聚和高效利用、大批量的农民转移和稳定就业致富“四大”特色的现代化小城市。位于钱塘江南岸的杭州市萧山区瓜沥镇，是杭州萧山国际机场所在镇，定位为杭州都市经济圈临港工贸新城；位于杭州湾跨海大桥之畔的慈溪市周巷镇，小家电产业比较发达，定位为杭州湾南翼现代家电新城；以电工电气享誉海内外的乐清市柳市镇，定位为中国现代电器名城；以影视城闻名的东阳市横店镇，定位为中国影视文化名城；毗邻上海的嘉善县姚庄镇，定位为临沪水乡田园新城。

　　形成小城市规划体系。按照城市的标准，编制修编城镇总体规划、经济社会发展规划、土地利用规划、控制性详规和专项规划，让原有的乡镇规划模式提升至城市规划体系。年GDP大于100亿元、年财政收入大于10亿元、建成区常住人口10万人以上、建成区面积大于8平方公里，具有完善基础设施、完备社会事业和健全社会管理体制，成为小城市培育的标准。

　　城乡联动，城镇化和新农村建设互促共进

　　城镇化离不开“三农”问题的解决，新农村建设也离不开城市化发展。城乡互促共进，成为浙江新型城镇化的重要内涵。

　　通过近年来“美丽乡村建设”等系列工程，浙江城乡发展一体化水平不断提升。2012年全省统筹城乡发展水平综合评价得分达到87.3分，按照初步统筹(45—60分)、基本统筹(60—75分)、整体协调(75—90分)、全面融合(90分以上)四个阶段划分，浙江统筹城乡发展水平处于整体协调阶段。2012年浙江城乡居民收入倍数为2.37倍，是国内城乡收入差距最小的省份之一。

　　27个试点小城市在推进城乡统筹发展方面，发挥着独特作用。增强对农村的辐射带动能力、强化对农业农村的支持，是小城市发展重要战略任务。城市基础设施向农村延伸，城乡一体的交通网络基本形成，主要骨干道路与大中城市实现无缝对接，行政村公交通达率达到100%。垃圾、污水集中处理设施加快向农村延伸，垃圾集中处理率、污水集中处理率分别达到97.1%、74.5%，分别比试点前提高了12.2%、24.5%。小城市试点镇现代农业加快发展，共拥有农民专业合作社1588家、省级以上名牌农产品57个，吸引工商资本投资现代农业33亿元。

　　以人为本，基本公共服务均等化同步推进

　　浙江小城市培育赢得了各方尤其是全镇居民包括农民的支持。据国务院发展研究中心农村经济部对浙江省小城市培育试点的中期评估报告，试点镇居民高度评价小城市建设，在对27个小城市试点镇居民随机进行问卷调查中，对小城市培育的整体满意度得分达90.65分，对开展小城市培育试点后的城市环境变化满意度得分达88.6分，对试点镇培育成为现代化小城市的信心指数得分达97.43分。

　　小城市培育之所以能够取得显著成效、赢得各方支持，关键在于坚持以人为本、民生优先，始终将人的城镇化作为小城市培育的核心内容，让更多农民过上城市的美好生活。27个小城市着力于让农民享受城市公共服务，促进外来人口融入当地社会，注重文化共同体的建设。

　　27个小城市把强化社会事业发展和提升公共服务能力作为重要任务。通过加快教育、卫生、文化、体育等社会事业发展，提高公共服务能力；通过加强城乡社区建设，完善社区服务网络，提高便民利民的社区服务水平；通过健全社会保障和社会救助体系，增强社会保障能力。目前，各种公共服务在小城市实现功能集成，大大增强了其服务农村和带动农村发展的综合功能，承担起了区域性公共服务中心的职能，成为促进城市基础设施和公共服务向农村延伸覆盖、城市现代文明向农村辐射的最直接载体。近三年来，27个小城市投入117亿元加快社会事业发展，学前教育普及率、高中段毛入学率、建成区义务教育集聚率分别提高了2.6、3.5、10.2个百分点，千人医院床位数提高了0.74张，城乡居民养老、医疗保险参保率提高14.4个百分点。中期评估问卷调查显示，试点镇群众对教育、医疗、政府服务满意度得分分别达到90.32分、85.32分和91.36分。

　　在27个小城市中，多个小城市推行了宅基地换住房改革。嘉兴市姚庄镇、崇福镇、王江泾镇等推行“以宅基地换钱、换房、换地方”改革，在充分尊重群众意愿的前提下，采取“作价领取货币补贴、到搬迁安置区置换搬迁安置(公寓)房、部分或全部到产业功能区置换标准产业用房、到农民集中居住区置换宅基地”等多种方式，鼓励农民将宅基地置换城镇住房。温州市龙港镇、柳市镇、鳌江镇、塘下镇等也普遍开展了宅基地换住房改革。

　　27个小城市努力提高对外来人口的服务水平，加快外来人口融合进程。农民工融入当地社会，既是促进产业升级发展的需要，又是维护社会和谐稳定的需要，更是推进新型城镇化的重要路径。诸多小城市牢固树立“以人为本、服务为先”的理念，让外来人口享受尽可能多的基本公共服务，加快农民工融入当地社会。诸暨市店口镇建设外来人口住房保障工程，有304户、1000多名外来人口在享受医疗、养老等公共服务的基础上，还享受了保障性住房待遇。

　　27个小城市着力加快城市文化共同体的构建。文化是城市的灵魂，是城市发展的驱动力。许多小城市在城市生活导向上注重文化引领，通过提高文化活动的互动性、参与性和自觉性，不断强化城市精神感染力。宁波市周巷镇、石浦镇、溪口镇、泗门镇等普遍建立“和谐促进会”，创建的新老市民共建共享融合模式，获得首届“中国社会创新奖”。

　　产城融合，撬动民资共同参与建城

　　“城镇化”三字的偏旁是“土、金、人”，城镇化的基本问题是“人往哪里去、地从哪里来、钱从哪里筹”。其中最为重要的，是如何形成城镇化多元投资主体格局，真正解决城镇化的资金难题。

　　浙江是民营经济大省，民资相对丰厚，社会资本参与城镇建设积极性高，也有民资建城的成功实践和良好传统。苍南县龙港镇是农民建城的样板，被誉为“中国第一座农民城”，现已经发展成为建成区面积15平方公里、人口15万、财政收入超过15亿元的特大镇。基于这一实际，小城市试点镇积极出台政策，广泛吸引各种社会资本参与城市基础设施和公共服务项目投资建设和运营。

　　据统计，2011—2012年，浙江省级专项资金促动了100多亿元的市县资金配套，撬动了434亿元的地方政府投资，拉动了1700多亿元的民间投资，真正实现“四两拨千斤”的效果。

　　27个小城市试点镇还组建股份制投资建设公司，以BT、BOT、公办民营等方式推进基础设施建设和教育、医疗等社会事业，整合资源设立政府融资平台，共融入资金88.3亿元，吸引社会资本950亿元，社会资本占小城市投资比重高达74.1%。

　　“宜农则农、宜工则工、宜商则商”，27个小城市试点镇以实施产业集聚提升工程为抓手，做大做强特色产业，推进产业升级和经济转型。通过推动农业向规模经营区块集中、工业向产业园区集中、商贸业向街区市场集中，产业对城市的带动作用更加显著。

　　27个小城市试点镇的经济发展亮点纷呈。2011年27个小城市GDP和财政总收入增长幅度比全省高出3.1和5.0个百分点，2012年比全省高出7.0和6.7个百分点。同时，服务业加速发展成为亮点，2012年第三产业增加值同比增长23%，高于同期GDP增速9.3个百分点。今年1—9月，面对严峻复杂的经济形势，27个小城市继续保持了强劲的发展态势，投资、GDP、财政总收入分别同比增长27.6%、14.7%、12.8%，分别高出全省6.5、6.3、4.2个百分点。

　　制度创新，体制机制改革激发小城市活力

　　浙江小城市培育占有天时、地利、人和，极具活力的块状经济是小城市发展的产业优势，相对充裕的民间资本是小城市发展的资金优势，地处长三角世界级城市群是小城市发展的区位优势，全省上下对小城市培育的支持是小城市发展的人和优势。但是，小城市培育的最大优势来自于体制机制改革和制度创新。浙江在管理体制、农民权益保障机制、要素配置机制等方面进行了系统改革，着力建立与小城市培育相适应的管理体制、与农村人口转移转化相一致的权益保障机制、与试点镇建设发展相匹配的要素配置机制。近3年来，27个小城市改革成果丰硕：

　　管理体制突破。加快推进机构改革、扩权改革、执法体制改革，着力构建起小政府大服务的管理体制；在农村改革方面探索“三权”创新，即加快推进土地承包权、宅基地用益物权、集体资产股权改革，解决了农民的后顾之忧；在要素保障方面建设“三大”机制，即加快推进财政体制改革、农村金融改革、投资体制改革，有力保障了试点镇的建设发展。除了前文提到的创新举措之外，试点镇的改革亮点纷呈：

　　推行强镇扩权改革。按照赋予试点镇与县级政府相同的经济社会管理权限的目标，通过委托、交办、延伸机构等方式，镇均下放扩权事项157项，并建立镇行政审批服务中心集中办理，切实增强试点镇管理服务能力。

　　推行行政执法体制改革。为解决“看得见管不着、管得着看不见”问题，在义乌市佛堂镇先行试点基础上，27个小城市试点镇建立了行政执法机构，下放县级相关部门的执法事项，镇均下放执法事项488项。

　　推行财政管理体制改革。按照“划分税种、核定基数、超收分成，以2010年为基期年，一定三年不变”要求，27个小城市试点镇全面建立镇级财政结算体制，有3个镇建立了金库，试点镇发展实力大为增强。

　　开展公共服务平台建设。按照“人员编制、工作经费、扩权事项”到位要求，27个小城市试点镇全面建立既能受理又能办理的行政审批、社会保障、行政执法和应急维稳等四大公共服务中心，建立镇村联动的服务网络，切实提高行政服务能力。

　　推行户籍制度改革。放开小城市试点镇户籍限制，并保留进城落户本地农民的原有权益，允许享受当地城镇居民基本公共服务，允许原有经济和财产权益交易流转，外来务工人员可积分落户并享受当地基本公共服务。(人民日报)

关键词：城市,城镇,小城,小城市,发展