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农地改革酝酿三文件 集体建设用地入市是突破口

来源: 上海证券报 作者: 2013-02-19 10:16:09
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  路径选择:

  3顶层设计与地方试点相结合集体建设用地入市是突破口

  对于改革路径的选择,各方专家已经给出答案,即,“自上而下”与“自下而上”双向驱动。

  “政府制定土地改革政策时应该充分吸取底层变革的力量,不能完全靠顶层设计,因为地方围绕这个难题,已经做了很多尝试,应该吸取其经验。”周其仁说。

  社科院农村发展研究所宏观室主任党国英也持相同观点,他认为,土地制度改革应允许地方先走一步。

  “改革的出路,只能是尊重农民的土地财产权,允许农民集体在遵守国家土地利用规划的前提下,对土地实行自主开发或自主招商,形成建设用地市场,让农民在国家调节、市场定价的机制下,分享城市化利益。”党国英说。

  另一方面,征地制度改革、集体建设用地流转等,单靠地方政府推动是不能完成的,需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市,让农民获得更多的财产性收入,建立城乡统一的建设用地市场等,涉及土地收益分配格局的调整。只是单纯地推进单项制度改革,如征地制度改革,难以落实,阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革,优化现行土地管理制度政策体系。因此,未来的土地政策应加强改革的顶层设计,同时,应将从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。

  “改革既要做好顶层设计,又要允许摸着石头过河。顶层设计包括土地管理法怎么修改,农村集体建设用地条例怎么制定,但是考虑地方差异性,不可能那么具体,所以允许地方探索经验,等成熟后再制定为法。”朱中一建议,征地制度改革要从立法层面解决,先修改法并制定有关条例;宅基地的流转、城乡建设用地增减挂钩可以探索试点,地方有一批试点城市;城市存量土地盘活各地已在探索。不过他认为,法的修改有相当难度。

  中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平也认为,应该先试点,再定制度,改革能否实现,要从法律上做出调整。农村集体建设土地如果全面市场化要先修改宪法,还要修改土地管理法,明确征收权利的界定、使用权等。“目前整体制度框架不具备,今年全面推开不现实。”他说。

  记者注意到,近年来国土部部署了一批土地改革试点,进行土地管理制度探索和改革,一些地方取得了较好的成效,在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能,经营性集体建设用地进入市场,耕地保护补偿机制;广东“三旧改造”等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。这些试点成效显著,根本经验是承认农民的土地财产。

  “下一步改革需要重点突破的,是允许农村集体建设用地进入市场。”黄小虎说,农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义,允许农村集体建设用地进入市场,农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程,增加财产性收入。而且只要符合规划,允许集体建设用地开发商品房,可以增加土地供应,可以打破开发商的自然垄断,对解决城市老百姓住房问题,也有好处。

  “给予农村集体建设用地与城市建设用地平等地位,推动农地‘入市’是改革关键。”农村问题专家、中国社科院农村发展研究所研究员王小映说,提高集体土地征地补偿标准是大势所趋,但也要根据不同地方不同情况区别对待。

  “如果一下子‘一刀切’地将补偿标准都提高,征地成本不合理地大幅度上涨,也不利于城镇化推进。”王小映说。

  “宅基地在大中城市结合部已经进入市场,北京近千万外来务工人员的居住问题,主要靠农民出租房解决。”黄小虎说。对于宅基地制度改革,他建议,宅基地买卖不要限制买卖者的身份,合法宅基地应先办理登记,发生交易要办变更登记,同时对购买人开征财产税。农民自用部分可以免征,超出规定面积的则不能免除。合规登记和纳税的,受法律保护,将来即使拆迁也可以得到补偿。“这样对存量土地征税,不仅对宅基地,包括经营性用地也要交财产税,可在一定程度上解决钱从哪里来的问题。”黄小虎说。

  黄小虎同时指出,集体建设用地进入市场,对政府经营土地制度构成冲击,依靠增量土地的土地财政和土地金融没有了,城市建设怎么发展?建设资金怎么解决?这些问题接踵而至。其实,一些地方的改革探索已经回答了这个问题。广东的“三旧”改造,事实上允许农村集体建设用地进入市场,调动了农民和其他投资主体的积极性,人和地的问题解决了,钱的问题也解决了。政府职能也根本转变,主要是规划、协调、监管、服务。他还指出,集体建设用地入市以后,在土地增值收益的诱惑下,一部分农民会有冲动把农地变为非农地,给耕地保护带来新情况。

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关键词:城镇化,农地改革,集体建设用地入市

责任编辑:郑光昊
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