热议一体化下的北京和保定：走稳第一步更实际

　　3月26日，河北省委、省政府出台《关于推进新型城镇化的意见》和《河北新型城市化规划》(以下简称《规划》)，保定随即成为全国关注焦点，甚至整个京津冀地区也掀起一股“副首都”狂热。

　　这一切源自于京津冀一体化几成定局的前提下，河北对产业接纳诉求的抢先发声。而对北京而言，想要从根本上解决当下已无法回避的环境问题，就必须改变整个京津冀地区的产业格局，努力帮助河北完成“去重工业化”的产业升级。

　　如今，保定想要什么显而易见，但北京想给什么却没有定论。一体化将给北京和保定带来什么，引人深思。

　　1

　　雾霾

　　促进合作的“推手”

　　无法被行政区划割裂的大气治理难题，捅破了展开区域合作的最后一层窗户纸。河北和保定抢先发声，希望抢到这个等了三十年的机会。

　　“首都圈”和“京津冀一体化”理念的提出远比人们想象中的早。1982年的《北京城市建设总体规划方案》就有了“首都圈”的概念。而直到1994年提出珠三角和长三角经济圈的十多年里，“首都圈”内几乎没有实质性的合作。此后，无论是上世纪90年代中期的“环渤海经济圈”、2001年的“大北京规划”还是2004年的京津冀都市圈区域规划，都在执行上得不到有力的推动和支持。

　　直到2011年“十二五”规划纲要中将“京津冀一体化”和“首都经济圈”概念提升到国家战略的角度，以及随后几位高层领导发言中的肯定，才让这个拖了三十年的区域合作计划得以成行。为了不错过这个等了三十年的约会，保定，乃至河北都开始忙碌起来，于是便有了今年3月26日的《规划》。

　　那么，为什么是现在？

　　人民大学公共管理学院刘鹏副教授在接受羊城晚报记者采访时认为，此次高层“动真格”，环境问题绝对是一个重要的契机和因素，“但这并不是决定性的因素，决定性因素在于北京城市发展的不可持续，以及北京与周边地区发展的极不平衡。长此以往，整个京津冀地区不仅面临资源短缺和环境恶化，经济发展也将受到影响。”

　　2008年北京奥运会之前，为了改善糟糕的大气环境，北京曾向河北转移了一系列高污染的资源密集型制造业，其中最典型的就是2005年起向河北曹妃甸搬迁的首钢集团。这让河北的重工业产能更加雄厚，在当时也的确在一定程度上改善了北京的污染状况，却也为如今的雾霾围城埋下了伏笔。6年后的今天，事实证明，这次转移没有帮助河北实现产业升级，也没有实质性地改变北京地区的空气状况。

　　北京从未像现在这样迫切地希望解决环境问题，以至于终于愿意向这个一拖就是三十年的“约会”妥协。

　　曾有一项调查指出，在北京生活的人最关心的问题是空气污染而非房价，这与在上海和广州得到的答案完全不同。在4月10日举行的博鳌亚洲论坛上，地产商潘石屹发表看法认为京津冀一体化可能是解决北京空气污染的有效方法之一，“污染主要是因为煤耗造成的，天津耗煤一年是北京的三倍，河北是北京的十倍。如果不把京津冀一体化，好多问题都是不好解决的。”

　　环境治理，尤其是大气环境，是一个区域性的工程。无论是治理大气污染，还是促进产业升级，河北都是北京绕不开的所在。

　　保定市在过去的一个月里，至少有一半以上时间的大气环境都处于中度污染或重度污染。在记者前往保定的前一天晚上，保定市的AQI(空气质量指数)已经跌倒全国倒数第三，仅次于北京和芜莱。从对保定市民的随机采访中也可以发现，当地居民对空气污染的感觉最为强烈，尤其是近几年，明显感觉保定的空气越来越差。而当天，保定刮起了4级风，也迎来了久违的好天气。街头满是环保燃气公交车，机动车数量完全不可与北京相提并论，西城的热电厂、胶片厂等传统工业区也没有明显的排污行为。即便如此，全城仍是笼罩在一片雾霾中。直观感觉，当地的空气质量丝毫不比北京好。

　　北京大学政府管理学院李国平教授这样评价河北重型工业:“钢铁、水泥、建材、石化，就是这些重型化工业造成京津冀的大气污染。这个地区重工业的发展已经大大超出了本地区环境的承载力，产能过剩状况非常严重。”相对发达的重型化工业，河北的服务业基础则差得多。对北京而言，不解决河北的重工业污染问题，就无法从根源上改变好天气要“等风来”的窘境。

　　环境问题的本质是发展问题，雾霾是严重的大城市综合征表现出来的糟糕脸色。“环境问题肯定是一个非常重要的因素，但背后肯定还是和规律有关系。”2004年以前就开始对首都圈战略规划进行深入研究的李国平认为，区域合作离不开两种推动力量，“第一，多年来北京处于向心集聚发展过程中，但现在需要开始向外扩散，要谋求多中心发展；第二就是社会对环境、对生活质量的意识和诉求有了提高，转移和一体化变得更加迫切，变成了客观需要，当然就会有市场的推动。”

　　可以说，不管双方其他利益诉求有何差异，但大气环境，是双方共同的痛。无法被行政区划割裂的大气治理难题，捅破了展开区域合作的最后一层窗户纸。但仔细看来，合作对双方的意义还有所不同——北京如果想要河北不再依赖传统重型工业，就有义务帮助其完成产业升级，这是河北多地的支柱产业且容纳了大量就业。

　　在这个节点上，河北和保定抢先发出了声音。

　　2

　　房价

　　昙花一现的“狂欢”

　　保定楼市突如其来的热情很快被泼下一盆冷水，这很直观地说明：与北京的合作，关键不是保定想要什么，而在于北京想给什么。

　　“不管怎样，我只能推迟买房计划了。房价一下涨得太多。”保定的闫女士在接受采访时告诉羊城晚报记者。

　　3月26日，相关规划出台后，河北和保定想要从一体化中获得什么已看得清清楚楚。“副都”未行，现炒概念。来自周边各地的投资者和投机者都汇聚保定，希望能从“副首都”的概念中分得一杯羹。当时各个楼盘爆满，房产商连夜涨价。3月份，保定房价涨幅领跑全国，整个城市沉浸在一种异样的狂欢之中。

　　然而，半个月以后，保定北城区的优质楼盘销售处就开始门可罗雀。一方面因为一些优质房源都已经卖空，另一方面则是当地人开始以更理性的眼光看待房产投资。“近期肯定不会选择在保定买房。”九成以上受访者表示会选择观望，“毕竟保定的楼市不具有明显的上升空间。”

　　据记者调查，保定北城区各楼盘房价从今年年初到3月底涨了20%~40%。尽管销售状况很好，但销售人员也都谨言慎行，不看好今后持续上涨的可能。一房产公司的管理人员透露：“保定房价短时间内会有一些小的波动，但是不会有明显上涨了，毕竟这里的消费能力摆在那儿了。”

　　而让保定房价在半个月内从“狂欢节”变成“泼水节”的，是4月初北京市委书记郭金龙在通州考察时的一番话：“通州是城市副中心，在推动京津冀协同发展中处于桥头堡的位置。”此后又有媒体称，京津冀一体化的城镇化格局将是“双核(北京、天津)多点(保定、廊坊、石家庄、唐山)”，“副中心”仍在北京市内，不会跑到河北，而保定涿州市等几个目前条件较好的城市将被定位为北京的“卫星城”。这也被看做是北京对于河北抢先发声的回应。

　　这些消息无疑是给热情高涨的保定楼市泼下一盆冷水，根本原因在于：不管保定的意愿多强烈，北京与保定的合作，关键不是保定想要什么，而在于北京想给什么。

　　“转出的一定是在北京不具备比较优势的，而转入地(保定)有比较优势的功能。两者结合才能成行。”李国平认为，“北京在2012年已经进入了后工业化阶段，这个阶段产业结构会更加高级化。因为这个阶段要素成本是非常高的，需要一些创新驱动。这几年北京人均GDP又上了一个新的台阶，诉求越来越高，资源环境带来的压力也越来越大。这时北京城市功能就会往更高级化转移。包括一些非经济的功能，比如文化，教育，科研可能往外转移。”

　　李国平对于此次产业转移的内容提出了新的看法：“尽管都是不适合在首都发展的产业，我认为这次转移出去的一定会比2008年档次更高。北京这几年服务业占全市经济总量已经接近80%，但服务业也分高低端。原来北京是制造业转移，现在可能就是偏服务业转移，低端服务业可能首当其冲。”

　　刘鹏也持有类似的观点：“虽然中低端服务业对北京而言具有一定的必要性，但对第三产业和整个GDP的贡献率已经不是很高，而同时中低端服务业又吸引了大量的就业人口，增加了北京的人口容纳压力。”他认为，将类似动物园、服装批发市场这样相对低端的服务业转移出去，可以疏散一部分就业人口，同时提高保定及其周边地区与北京的物流和服务贸易的便利性。

　　对北京而言，疏散人口、缓解承载压力无疑是在京津冀一体化中的首要目标，而服务业则是与人口联系最密切的。以医疗为例，2013年北京市医疗机构总共接纳2.19亿患者就医，其中近一半是外地患者。北京市卫计委4月11日表示，今年将统筹调整医疗资源在京津冀地区的布局，推动有条件的医疗机构向周边地区发展，采取多种形式推动医疗资源在天津和河北的合作和疏解。

　　从保定来看，相对其落后的服务业整体基础而言，当地的医疗资源则相对充足。从市中心向东站走的一路上可以看到路旁遍布着大大小小不同类型的医院，且其中多是私人医院。其实，早在《规划》发布之前，保定就已经公开了以主城区和涿州等为重点的医疗养老服务集中区的规划。保定方面曾表示，在北京301医院涿州保障基地加快建设的同时还承接了301医院的康复中心和肿瘤治疗中心。此外，保定将以主城区包括徐水、清苑、满城为重点，吸引更多的北京医疗机构以整体搬迁或部分功能外迁等模式向保定疏解，建设京南医疗服务集中区。

　　但是，北京愿意在当下就转移这些高端服务业吗？对此，刘鹏认为：“较高端的医疗、养老和教育由于对北京发展意义很大，同时转移出去涉及的利益面较广，短时内很难转移出来。能否真正转移出来不仅要看北京市的决心，也要看中央的决心，不仅要看政府的努力，也要看市场的动力。”

　　3

　　定位

　　“副中心”的远大志向

　　对于保定乃至整个京津冀一体化过程而言，产业升级才是最重要的经济目标。然而保定，或者说河北的志向，远不止这些。

　　一个城市要在一个协同的区域中发展，关键在于定位。在京津冀的发展中，北京的政治文化中心与天津的经济中心地位不会被撼动，关键看河北将扮演什么角色。中国房地产开发集团理事长孟晓苏曾对河北廊坊的市长说：“你知道北京和河北是什么关系吗？是情敌关系啊。”在产业互补性差、长久以来竞争大于合作的京津冀，这种关系是不可避免的。

　　2013年，保定市的GDP在全国城市排名中列55位，在河北省内列第5位。对于数十年来一直在京津冀三角关系中扮演配角，且是小配角的保定而言，这个排名并不理想。考虑到它的区位优势，面子上就有点挂不住了。

　　保定最大的优势，或者说唯一能够看得见的优势就是其得天独厚的地理位置——距北京、天津和石家庄都不超过200公里。但长久以来，保定的区域定位从来就不是自己说了算，从以前的“低端制造业后院”到如今的“行政副中心”，这种跨度对于基础孱弱的保定而言似乎太大了，即便此次京津冀能够坐下来共商一体化，保定对自己能立于何地恐怕也并不十分有把握。

　　李国平这样概括保定的产业升级路线：“我的核心观点是，包括保定在内的河北省，发展的重点首先在于去重型化、去重工业化。一方面当然是要提升技术等级，另一方面则要控制规模、压缩产能。去重工业以后就可以搞加工工业和服务业了，保定的加工工业基础也不错，然后也就可以接纳北京的一些经济、文化、行政功能的转移。但这需要时间。”

　　在去重型化、发展加工业和服务业的过程中，保定也将会完成期盼多年的产业升级。事实上，对于保定乃至整个京津冀一体化过程而言，产业升级才是合作中最重要的经济目标。加工业和中低端服务业的转移对北京而言带走了部分从业人口不至于损失核心经济竞争要素，对于服务业基础薄弱的保定而言则足够替代日渐衰落的传统重工业并完成产业的升级，从目前看来是一个比较理性的先导方案。

　　然而保定，或者说河北的志向似乎并不止于此。

　　《规划》中最吸引人的亮点莫过于保定欲承接部分行政事业单位的职能，透露出要将自己打造成为“行政副中心”的愿望。这是远比去重型化、承接低端服务业更宏大的目标。

　　“只有一两个功能，能称为‘副中心’吗？”李国平说，“一定需要一个量变到质变的过程，只有形成集聚了，达到中心功能的三四成了，才好说‘副中心’。另外行政职能的转移肯定是需要顶层设计和决策的，还要考虑功能发挥效应的地域空间尺度以及对外部环境的要求，在这些基本条件都还不明确的时候，人为造出一个‘副中心’是不合适的。”

　　从世界范围来看，在首都周边建立数个卫星城疏解人口、分担职能是主流做法，鲜有将首都行政职能分离一部分形成一个“副都”的情形。但也不是完全没有。2012年7月，韩国世宗市正式成立，几年内，首尔除了保留青瓦台总统府、国会、国防部和外交通商部在内的约10个关键部门，其余36个机关将迁往世宗，将其打造成一个“行政新都”。值得一提的是，世宗距首尔约120公里，与保定和北京之间的距离大致相当。这似乎为保定提供了一个现实参照。

　　此前出席博鳌论坛的北京市副市长陈刚表示，就近城市化是最低成本的最佳选择，京津冀要合理规划分布，使得民众不用进京就能享受同样的公共服务和工作机会。这话看起来似乎有一大半是说给保定听的。但“就近城市化”究竟是多近？李国平对于“距离”和“多中心”问题作出了他的解释：“要解决大城市病一定要多中心发展，市域范围内要多中心，区域范围内也要多中心。但即便是多中心发展也要有市场的支撑，不能把中心弄得特别远，那就支撑不了。所以我认为最有可能接纳北京功能转移的是邻近北京的津冀区县——环首都绿色经济圈60公里这样一个范围。而保定的距离有近150公里。”事实上，北京自身也面临着非常严峻的发展不平衡问题，北京城区周边的通州、大兴、顺义、房山等区县发展现状并不乐观。“在职能转移、产业升级过程中，北京远郊区县还都有比较大的发展空间。”李国平补充道。

　　值得注意的是，韩国世宗市的形成具有更复杂的政治经济动因以及长达10年的争论，保定想要凭一纸公文变身“副都”并不容易。

　　4

　　走向

　　走稳第一步更实际

　　一体化推进环境治理只是第一步，京津冀的健康发展需要至少在整个华北地区布局谋篇。降低预期，首都、“副都”或许都能更切实际地把握机会。

　　北京解决城市病的诉求与保定产业升级的渴望、北京的疏解与保定的接纳背后，有远比“副首都”这样吸引眼球的词汇更复杂的纠葛，更值得关心的是北京与保定在完成疏解与接纳后的产业格局。

　　刘鹏认为，对于目前第三产业占比不到三分之一的保定，如果能够把握好此次机会，接纳北京的一些中低端服务业，“将在一定程度上改变目前其经济发展过度依赖第二产业的状况，创造新的经济增长点和就业机会，有利于产业结构调整和节能减排。”但由于对待服务业的政策和管理方式上与当地传统工业有一定差异，保定能否尽快调整跟进，才是产业升级能否成功的关键。

　　而北京也早已不是2008年前的北京，它对高附加值产业的诉求上升到了新高度。“一定也是要产业升级的。”李国平认为，作为一个国际化大都市，金融业对于今后的北京而言是最重要的，“其次是文化创意产业、科技研发产业，还有放在远郊区县的部分高端制造业，其中更多地强调研发和销售环节。”与此同时，北京也存在着就业和产业链配置的一系列问题，要渐次转移，有序推进，否则北京的经济状况也可能出现一些波动。

　　京津冀一体化对环境治理的推动效应也需要理性看待。首先，环境治理是长期工程，京津冀一体化推动的区域产业升级应该说只是第一步，除了几个核心卫星城外，其他的河北城市能相互配合协调发展？被淘汰的传统重型工业又由谁承接？正如刘鹏所说：“环境和空气质量的改善，不仅是京津冀的问题，需要至少在整个华北地区布局谋篇。”